伏季休渔管理是目前我国在渔业资源管理方面采取的覆盖面最广、影响面最大、涉及渔船渔民最多、管理任务最重的一项保护管理措施。今年是我国实施海洋伏季休渔制度的第12年，12年来，为贯彻这一功在当代，利在千秋的重大举措，在各级党委和政府领导下，各地渔业主管部门和渔政机构做了大量卓有成效的工作，广大渔民群众也给予了广泛的理解和支持。实践证明，海洋伏季休渔制度是符合我国现阶段基本国情、行之有效的重要的水产资源养护措施,是一项群众拥护、管理严格、效果明显、实施成功的渔业资源保护和管理制度，已经产生了积极效果和良好的国际影响。笔者就实施伏季休渔的成效、在休渔管理中存在的问题，对完善伏季休渔制度谈几点建议。

　　一、伏季休渔管理的成效

　　1.海洋渔业资源得到初步恢复。据不完全统计，我国海洋伏季休渔制度实施以来，主要经济种类产卵群体和幼生群体得到了有效保护，东海带鱼单位亲体补充量指数平均值为4.26，分别比1990年~1994年(2.57)和上世纪80年代后期(2.93)提高了65.76%和45.39%﹔幼鱼密度指数增幅为39.26%。实施海洋休渔，不仅使中国的海洋捕捞产量保持在1400万吨的生产水平，实践证明，伏季休渔保护了主要经济鱼类的亲体和幼鱼资源，使海洋渔业资源得到休养生息，休渔结束后渔获物产量增加、质量提高，休渔的生态效益、经济效益、社会效益明显。
　　2.渔民群众资源保护意识明显提高。任何一项重大渔业管理行动都离不开广大渔民群众的理解与支持。海洋伏季休渔涉及沿海11个省（自治区、直辖市）以及香港、澳门特别行政区的港澳流动渔船，休渔渔船约12万艘，休渔渔民上百万人。渔民群众是伏季休渔的参与者，也是伏季休渔的受益者，休渔期间，渔民的作业时间减少了，成本也就降低了，单位能耗的捕捞产量增加，生产效益大大提高。经过十几年的宣传教育，广大渔民切身感受到了保护渔业资源的重要性和必要性,由原来的“要我休”到现在的“我要休”，依法生产观念明显增强,遵守伏休制度自觉性明显提高。
　　3.渔业执法队伍得到锻炼，综合执法素质明显提高。伏季休渔管理作为渔业系统最重要的管理行动之一，持续时间长，涉及面广，执法任务异常繁重，十几年来全国4万余名渔政人员在伏季休渔管理中自觉舍小家，顾大家，在管理一线日夜奋战，付出了艰辛的劳动。执法过程中严格执法程序，严厉打击各种违法行为，有力保障了渔业生产者的合法权益，综合执法素质得到明显提高。

　　二、伏季休渔管理存在的问题

　　1.现行的渔政执法管理体制和以费养政的管理模式严重制约伏休工作的顺利实施。当前由于渔政执法机构绝大多数属差额管理或自收自支的事业单位，一直未纳入公务员序列或参照公务员进行管理，执法经费和人员工资未列入各级财政盘子，人员工资和管理经费支出主要来源于所收取的渔业资源费、渔业资源损失赔偿费和罚没款。随着渔业资源衰退、各项规费的收取难度越来越大，渔政执法人员的工资都难以保障，管理经费更无从谈起。特别是对于伏休管理这项政策性强、持续时间长、管理密度高、执法强度大的系统管理工程来讲，这种以费养政的尴尬现状，很难保障伏休管理工作的有效开展。
　　2.渔政执法管理手段落后、渔政管理信息化建设严重滞后的现实是影响伏休管理整体效果的一大制约因素。部分渔政船、执法车设施落后，超期服役，抗风性差、安全系数低，自身安全难以保障，更无法满足伏休管理工作的需要。另一方面，由于船多分散，渔港众多，虽然规定所有应休渔船必须进港集中，不得擅自离港或转移停泊地点，不得从事加水、加冰、加油活动，但由于渔政管理信息化系统建设滞后，无法对渔船进行信息化和动态化管理，使部分渔船逃避监管，违规出海。
　　3.伏季休渔管理制度不尽完善，部分渔具不休渔，各类渔船休渔时间不一致，是影响伏季休渔管理工作的一大制度性制约性因素。如由于伏季休渔限制的是拖网渔船作业，并未限制拖虾作业，于是大量渔船进行了作业调整，其中绝大部分转产拖虾作业，导致拖虾渔业的捕捞强度连年攀升。部分不参与休渔的渔船的生产行为，极易造成其他应休渔渔船的攀比违规，影响了伏季休渔工作大局，给伏休管理带来很大难度，严重影响伏季休渔的整体效果。
　　4.社会各界对伏季休渔管理工作的重视和关注程度不高，没有真正实现由行业管理向综合管理，由部门行为向政府行为的根本性转变，管理中渔政部门单兵作战，是影响伏休效果的一大社会性制约因素。如对市场的检查、对供油供冰企业的检查中，往往需要工商等部门的配合，但工商部门只负责对其合法证件持有情况进行检查，渔政部门对其查处难度很大。
　　5.渔业捕捞经济持续低迷，加上中日、中韩、中越等双边渔业协定生效后，我国大批渔船退出传统渔场，贫困渔民范围扩大，休渔期间部分渔民的生活将出现困难；如何规范管理，趋利避害，取得广大渔民群众的理解和支持，将对休渔管理工作提出更高的要求。
　　6.目前休渔效果仅仅体现在休渔后的两个月内，在强大的捕捞压力下，休渔效果难以逐年累积。由于捕捞能力并未减少。伏休后，由于资源出现好转迹象，受经济效益驱使，捕捞强度不但没有得到控制，反而进一步恶性膨胀，每年开捕时，蓄势待发的渔船便倾城而出，对鱼类杀伤力极大，伏休带来的资源好转效果，当年就被秋冬汛强度巨大的狂捕猛捞一扫而光。

　　三、对完善伏季休渔的建议

　　1.进一步提升伏季休渔的社会影响力。建议国家有关部门积极争取国务院对伏季休渔管理工作的重视和支持，以国务院名义主持召开全国性的伏季休渔管理工作会议或以国务院办公厅的名义下发关于加强伏休管理的规范性文件，对伏休工作进行统一部署和要求，各省（自治区、直辖市）也要争取以省（自治区、直辖市）政府的名义召开会议或下发文件，以此来进一步提高各级党委、政府对伏休工作的重视程度。在伏休期间成立渔业、工商、公安等部门组成的伏季休渔管理工作指挥部，形成各部门密切协调、齐抓共管的良好局面，真正将伏季休渔工作由部门行为变为政府行为，由行业管理变为综合管理。
　　2.进一步理顺渔政执法体制。建议各级政府尽快将渔政执法队伍纳入公务员序列或依照公务员进行管理，渔政执法经费列入各级财政计划盘子。要不断增加对渔政机构的经费投入，实行收支两条线。同时在伏休期间成立伏休专项基金，避免渔政机构因执法经费严重短缺而影响管理工作正常开展。
　　3.进一步完善伏季休渔管理制度。本着有利于保护渔业资源、有利于实现渔业资源可持续利用、有利于渔业经济可持续发展的原则，进一步完善伏季休渔管理制度，制定统一的伏休政策，将各类网具全部纳入休渔范围，做到休渔时间、休渔区域、休渔类型“三统一”，便于统一管理。要逐步实行生产渔船作业单一化，控制一船多具、多种作业。要逐步创造条件，在伏休后积极实施海洋捕捞“负增长”计划，尽快实施捕捞限额制度，巩固伏季休渔成果。
　　4.妥善解决休渔渔民生产生活。要及时向各级政府反映伏休期间的渔民生产生活情况，并在政府的统一组织和安排下，千方百计拓宽休渔渔民的生产出路和就业渠道，积极配合财政、民政等部门，妥善解决休渔期间部分困难渔民的生产生活问题，维护渔区社会稳定。
　　5.将获得的燃油经费补贴与伏季休渔表现挂钩。利用已用柴油补贴与海洋监管相结合的杠杆调节手段，推进渔民在休渔期间遵纪守法，对违反或不服从管理的渔民，将根据具体情况进行经济制裁，扣减补贴经费，甚至取消当年或者数年的发放资格。
　　海洋伏季休渔制度作为我国依法保护渔业资源的一项重要管理制度，是贯彻科学发展观和实现渔业可持续发展的重大举措。国务院近期批准实施的《中国水生生物资源养护行动纲要》中强调，要坚持和不断完善海洋伏季休渔制度。只要按照党的十六届五中全会和国务院《关于印发中国水生生物资源养护行动纲要的通知》要求，不断完善伏季休渔制度，继续强化管理措施，切实提高伏休质量，就一定能够实现我国渔业经济全面、协调、可持续发展。